国资改革进展缓慢原因症结何在-天下无贼 by 李犁
编者按:站在改革开放40年回顾与展望的“风口”上,有许多人和事值得评说,但是刘纪鹏老师在今年一月份的公开讲话却是不容忽视的。刘纪鹏老师一直在改革开放的最前沿,从莫干山会议,到起草“沪深”两市规划草案,一直到弃政从学菊攻精粹,担任国务院任命的国资委法律顾问和国企改革顾问,其人生与资本市场有着不解之缘,但是他题目为“国资改革进展缓慢原因症结何在”公开演讲却是“时势造英雄”,是国企改革之光照进他的人生,完全不是“文以人贵”的套路。换句话说,由于国企改革的关键时空,决定了他这篇演讲的重要性。
其实,整篇演讲围绕着一个主题性逻辑:“国有资本能不能套在现代公司制度上,建立法人所有制的微观基础,把国有资本和现代公司融于一体,这是现代市场经济从商品经济步入到资本经济时代的必然选择,也就是公司战胜独资,法人所有取代自然人,现代公司法人制度为方向来摸索中国特色社会主义思想,习近平经济思想中公有制经济和市场经济的结合是关键。这一定是国有资本为主的背景下包容其他基础上形成的现代公司制度”,而无论三部委的定位和分工,还是国企性质的区别、国企和国资的区别以及党对国企的领导,董事会机制和管理层激励等公司治理等诸多方面的分析,都没有须臾离开以上逻辑主线。
今天我给大家演讲的题目是:国资改革进展缓慢原因症结何在。这个话题能不能成立呢?国资改革进展又不太明显,我想对国资改革只有充满了感情,而且寄予了厚望的人才会这样提今天的话题我想从这样几个角度来谈。
中国模式的四个特征。
习主席提出了新时代中国特色社会主义思想,特别是在全国经济工作会议上又提出了习近平的经济思想。习近平的经济思想和中国模式、中国道路、中国学派正在接近,因此,从这个意义上说,我想这第一个话题就从习近平经济思想和中国经济模式四个特征来和大家进行交流。
首先,中国必须要坚持市场经济改革,坚持用市场的手段来配置资源。
在市场经济,宏观运行机制的背景下,还要构造它的微观运行载体,而这个载体它要突出中国特色,目的就是要搭建公有制和市场经济的桥梁,而股份制就是最佳的形式。所以,中国特色、中国崛起要坚持市场经济,首先要解决的是市场经济不可能在一个所有者内部实现,中国多元化的所有制怎么实现?摒弃了西方国家给前苏联、东欧开的药方,是外部私有化那齐娅,顶住了这样的诱惑,而是搞了一个内部多元化的创举。所以,在中国的国有当中就出现了中央国有、地方国有,组建了世界独一无二的国资委体制,出现了从1到300的飞跃,从1到2都是历史的跨越。所以,一个中央,31个省市自治区再加上270多个地区一级的地市都有它的国资委,在内部的多元是个主力部队。这是第一个特点。
第二,有为政府在引导市场经济运行。政府发挥的作用要远远大于西方。
这一点上,和市场经济的探讨中有形之手和无形之手的融合结合就体现在政府要维护市场,市场在培育企业,今天看国资改革说进展缓慢,重要的在于国资改革,改的是资本,改的是所有制,谁是所有者呢?是政府。所有者既是中国经济体制改革的深化,要改到政府体制,它又是我们政府体制和经济体制、政治体制的结合部,也是在政府。然而国资改革如果仅仅盯着政府何来进展很快呢?我们政府一是市场维护者,二是资本的所有者,这两者要分开,否则人家就说你吹黑哨子。二是资企的合一,政府要成为企业所有者的一部分,谁敢说所有者不是企业的主体呢?
所以,资企的合一同样很重要。在中国的政府体制下,我们的政府具有双重职能,这是和西方不一样的,他们只是裁判员功能,维护赛场的公平,我们则还有教练员的功能,是国家队。在整个市场维护当中,大家看到像财政、银行、税收、工商一行三会,加上司法系统他们在维护着各类企业的赛场公平。但在这个赛场上,美国搞职业队NBA,我们搞国家队,这个国家队既有体育代表团也有各羽毛球队、篮球队的领队,还有教练员。所以,我们的体制就出现了各级的国资委,他们中间通过各类控股公司又在管着最下层的出资企业,如何在政府这两重职能当中出现既有统一又有分离,这是中国模式的关键所在。
第三王庆根,微观载体一定要体现国有资本为主,包容其他资本形态的现代公司制度。
这次十九大报告和经济宏观会议精神,一个最重大的变化,从简单的做大国有企业改变到了做强做优做大国有资本,强调做强做优。国有资本能不能套在现代公司制度上,建立法人所有制的微观基础,把国有资本和现代公司融于一体,这是现代市场经济从商品经济步入到资本经济时代的必然选择,也就是公司战胜独资,法人所有取代自然人,现代公司法人制度为方向来摸索中国特色社会主义思想,习近平经济思想中公有制经济和市场经济的结合是关键。这一定是国有资本为主的背景下包容其他基础上形成的现代公司制度。
第四,党对经济工作的坚强领导。
这就是中国现有全部国有资产的分类,既有经营性国有资产,也有资源性国有资产,我现在正在承担国家一个重大的社科项目。现在我们的国有资产,因为我是国资法起草组的主力成员,2002年开始,四类国有资产、行政单位、北京市政府、中南海办公就是行政事业单位,北海公园开放就是公益性的,自然资源、矿产河流等等,里面最重要的是经营性国有资产,经营性国有资产,现在企业层面、中央层面、地方层面,中央层面里又分为国资委管的企业,财政部管的中央企业,后边我会介绍,财政部管的最杂,金融在它那儿,还有82个部委的7000多个企业,北大方正、清华同方、医疗等等,地方国资从1到300的飞跃。
二、中国国资改革的困惑与误区。
中国国企改革的困惑和误区在哪儿呢?在于所有者层面,监管者层面,政府层面如果分工不清,争权夺利,在这里边方向不明,那这场改革就不好推进。所以,核心是在国资委、财政部、发改委和组织部对国企、人事上分工要清晰,但今天在这一点上恰恰不太清晰。
第一,金融国资和产业国资能不能统一监管。现在根本不可能统一监管,而从整体情况看凤凰卫视军情连连看,我们既然营利性国资今后不可能分的那么清楚,国家电网、宝钢投资中国建设银行,首钢投华夏银行,如果继续各个划地为牢,把卫生、医药再度分开,以后又是九龙治水,形不成统一监管。所以园丁的乐趣 ,金融国资和产业国资是两块,这是目前部门改革不到位的表现。
第二,国资现状。到现在中国政府是世界上最富的政府,还不要说那些资源性的土地,就说经营性国资,企业性国资,2016年底大概1.4万家,总资产有144万亿,净资产52万亿。52万亿是什么概念?资本市场现在总市值不到60万亿,58-60万亿左右。净资产是按1元算的,光上市公司里就有1100多家国有企业,哪个股票不卖3元以上?假如卖3元,净资产里并没有都上市,但大部分上市了驾校达人。就算2元也是100万亿,就是两个资本市场,卖3元就是3个资本市场的市值。所以,我们的政府是很有钱的,中国模式走出来,我们现在世界500强(有)115家(企业)了,加上台湾,没有台湾109家,国有企业占了83家。
国资监管到底是国资委一重监管还是国资委与财政部两重监管。
全国国有资产数量,国资委监管98家,现在合并重组之后应该在90家左右,总资产也在52万亿,在前天的国资会议上,郝鹏(音)书记已经介绍。净资产按负债率65%算也得是19-20万亿,就是国资委里这90家企业的净资产也是20万亿左右。现在财政部管着金融,五大银行,加保险、中信、光大等等都在内有36家,如果再加上下面中金控几个上市公司,控几个证券公司,中信下边有多少个中信银行,就更多了。这个净资产也得有3万多亿。整个是50万亿左右,中央的净资产20万亿,金融3万亿,还有各个地方的300个国资委没有算在这里边,所以我们行政司法,科教文卫这样的中央和国务院82个部委下边还有将近6000多个不到7000家国有企业,现在我们又想设立的特设机构,包括文化产业、文资办要成立了,以后医院改革是不是有医疗办?这109家各类媒体产业,现在媒体也越来越值钱。
我们《国资法》当时并没有明确国资委法律的属性和统一的定位,在这个性质上,我们现在的国资委在三定方案里,因为中央编办给它定的属性,只是国务院任命非政府序列的特设机构,因为还真不能把教练员和裁判员搞到一个序列里,人家就不跟你赛了。这里边特设机构确实涉及到,并没有明确,因为这个法律争论很大,没有明确国资委是国有资本的监管者,而是说国务院和地方人民政府,根据需要可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行职责。这种背景下潘宏彬,财政部管金融,这边(国资委)管产业,严格来说包括国资预算在财政部搞名不正言不顺,财政部是公共预算,为什么偏偏给国资企业单独拉出来补贴搞预算呢?这不就是政府补贴吗?为什么不给外资、私人企业搞,大家都是统一纳税人郑现清。所以,国资委和财政部的关系现在乱唐朝绮丽男。
第二,发改委、国资委不可强势兼得,审批经济与国有资本不可能都有,也不可能都强势,否则这个市场经济就没法搞了。我的观点也很明确,因为大家看到了,现在联通的方案是谁在主持?发改委,混合所有制;社保现在从国资委这块儿一分分走10%到娄继伟那儿去了,所有国有企业都得拿10%的大股东,这些事情到了那儿还能稳定市场吗?这边一声令下不卖非流通股都可以不卖,这边到社保都是保命钱,都委托给各个基金了。所以,这些问题都牵涉到资本市场。我现在没法展开。
某种意义上,我们是反对行政审批垄断,改进政府职能,还是反对国有企业私有化呢?在这样的大是大非面前,中国模式的特点是必须找到公有制和市场经济对接的桥梁,同时又坚守现代公司制度。所以,发改委行政审批应该削弱,今后要把更多的国家战略运用到大公司里,从所有者、董事会研究战略问题,一样有计划,而整个计划审批体制的堡垒,发改委在审批上一定要弱化。所以,国资委是世界首创,中国特色模式的公有制和市场经济对接的桥梁,市场化方向不能动摇,审批计划经济的色彩要降低,所以发改委要弱化;股份公司的改革,从国营(国家连经营都管)到国有(不管经营管所有),到国家出资,到国有只管资本,这就是十八大以来一系列,从管人管事管资本到管资本为主,从做大国有企业到做强做优国有资本的战略考虑,因为只有后者才能和市场经济的现代公司制对接,否则都是国有独资企业,那肯定不行。上面任命,所以,世界上有两个国家在搞《国资法》,只有一个国家有国资委,两个国家就是中国和越南,我当时代表中国国资法起草组还接待过他们,而中国国有资本这么大量必须要有个国资委,中国不是新加坡。
所以,把公益性国企和营利性国企混同的误区,刚才是分类监管的误区。在中国,公益性的国企要永远存在,尤其中储粮、中储棉,水电气热基础设施,这些是不以营利为目的的,那就是国企。而一旦你要营利,企业要追求利润,这就是国资夜神翼,它叫平民企业。公益性的国企是贵族,养着,吃俸禄,干公益的活,而平民就去一样参与市场竞争。今后国企要分类,要财政部和国资委两个分工,所以,营利性的国资,就是追求营利的,一般民商法人按现代公司构造,走国有资本经营进行预算,然后是国资委来管,一般领域要聘职业经理人,不要再有这么多传统国企束缚了,否则它没有积极性。而第二类公益性国企是特殊公法,国有融资走公共预算,美国也有这样的公益国有企业,造币厂、财政部管特殊领域、公务员和职业经理人。所以,财政部去管不赚钱(公益)的国企无可厚非,这样分工比金融归财政,产业归国资要好得多。所以,只有坚持这两样的分类标准,中国的国策就是在营利领域具有强大的国有资本,而不是在公益领域有国有企业。
以北京为例,北京的国资改革方案是我弄的,至少方案是我提的,在我的方案里就这么分类,有公益的,有营利的。公益的甩到财政去,在这里边,国资预算和公共预算是很关键的,不能财政部只搞一类预算,现在这两家争就争预算,预算就决定着谁有钱阿勒邱。现在央企和国资委不亲,和财政部亲,因为财政部那儿有钱管国资预算,这是因为财政部比国资委资格老、实力强、会打架。所以,国资预算到财政去了,呆宝静财政管国资预算是不顺的。公共预算以税收为主,这边一定要有国有资本收益和流动性差价为主。这个意义上来说,两类预算截然不同,财政部是一个维护市场经济的公共预算部门,不能专给某一类企业搞独立的预算,应该把国资预算还给国资委。
这是我的结论,财政部搞国资预算,最终国资委会消失,没有了中国模式,你自己也守不住,全是国家补贴,人家会攻击你。当然,现在很好,最近做出新的中央政治局的决定,今后要分别做国资预算报告,向全国人大来统一报告,已经初见端倪。
政府监管、所有者监管和国资监管,三种监管学术性太强,理论挑战极大。这三类就涉及到中国国资委对企业到底是出资人还是监管者,这个话题我今天不展开,但已经有深入的研究。现在国资委的问题就在于它老想当淡马锡,淡马锡就是出资人,希望企业都整体上市,这能行吗?显然我是不赞成的,如果有人说国资委不能既当监管者又当出资人,要么当干净的监管者要么做干净的出资人,结果现在发改委的方案把国资委变成一个投资公司了,那哪行?国资委守不住监管就守不住出资人的地位,所以,国资委不能一味地自己去学淡马锡,而让下面的资本运营公司去学才是对的,你在上面当监管者。国资委老想整体上市,这是一个非常不明智的做法。
第一卖不上价,中国资本市场原因就是小跳蚤和大恐龙并存,价值投资全都是3000多亿股,根本炒不起来,没有流动性怎么是资本市场呢?“小跳蚤”(创业板)平均上市企业上市股本只有9800万股,就是报酬。在这种情况下,别在产业领域弄出这么多大工商、大建行、大农行来了。国资委再去直接当股东必然要发生民事纠纷,人家说你都是关连交易,而且各种民事诉讼,免不了有纠纷,你就整天上法庭。
国资委第一不能去当淡马锡,第二不能去搞整体上市当股东,这都是误区。在这种模式下,国资委应该成为营利性国资的统一监管者,不光包括现在的产业,还包括金融、教育、文化、卫生,只要营利的都要划过来。
三、创新模式。
财政部今后的公共预算,下面有个国家主权基金,有个中投,再加上你带个中储粮,中储棉,再加上造币厂,那就是财政部管的,非营利的,营利的都到国资委来,中国不能搞很多个国资委。这里边关键在于划分金融类、实业类、文化、教育类资本运营公司再分配把关。所以,国资委和国资委系统必须分开,构造三层次的理论。两个层次,现在理论是,国资委下面就是实体企业;三个层次被文件肯定了,中间要构造国有资本运营公司,形成三个层次,这三个层次共同构成国资委系统。所谓三层次的国资委系统,整个包括国资委各类中间层次的金融控股公司,这次国资改革的创新模式就是承认了各类国有资本运营公司这类淡马锡类公司的存在,由他们再去和下面的中石油、中石化对接。当然,这类公司完全可以由中石化、国家电网的集团公司改造而来。在这三个层次里,上面两个层次构成了国资委系统,今后国资委的四大职能要明确,国有、国资战略布局与规划的主导者,通过大公司,我们是搞飞机还是搞轮船,还是搞黄金,国有资本经营预算的编制者蹇宏。现在国有资本有多少连统计都统计不上来,国资委的统计只能统计他这个口径,金融、地方、文化都是分而化之的。国有资本运营公司的管理者,国有资产安全的维护者。所以,国资委定位为监管者之后谁来履行出资人职能呢?就是打造国有资本运营公司,他来履行,监管者由国资委,出资人由各类国有资本运营公司构造中间层。国有资本有三类,投资公司、资本运营公司和企业集团公司,它是独资形态,只有管理职能。像淡马锡40个人可以管40万亿。
处理好对上和国资委的关系,接受国资委的监管;对下和企业的关系,派驻董事;左右和其他资本运营公司可以协同作战。国有资本运营公司今后从中石油、中石化分红应该留在它那儿没问题,蓄水池的内涵,要把钱藏在资本运营公司,那个地方分了红要搁在那儿,统筹再考虑战略布局,所以它是蓄水池,而不是进到国资委,再去上交财政部,现在为什么国资委什么事情一争论基本就是财政部打胜呢?不管是社保基金该不该划拨国有股,还是国有资本金预算该不该归财政部,每仗必败,因为每个桌椅板凳都是财政部给你出钱,公司也是这样。如果没有一个正确的理论,财政部所有都管起来,今后的市场经济就没法搞了。中国不能不要国有资本,国有资本谁管?财政部管?你是公共预算。在这种背景下,全是政府补贴,要不然国际上谁和你比赛。
这个意义上说,实体企业上交的利润进入到资本运营公司,该划拨社保给社保,该上交上交,留下来才是发展的钱。在这个背景下,国资经过统一的预算、规划和布局。
实施步骤,建立三层次的国资体系,现在已经形成了,第一步整合金融,应该把财政部的金融资产拿到国务院国资委,今后不可能老把金融和产业、实业分开,现在我们说要脱虚向实,国资委必须探讨自己的产业资本和金融资本结合,特别是下一步我们要带动消费,消费金融公司;供应链方面的供应链金融公司,一定要围绕着实体企业的直接融资,不要所有实体企业的钱都从银行来,那就要出问题了,那都是要还的。直接融资,特别是股权融资则是找到了一个有效的不用还钱,还本付息的模式,又完善了央企的所有制结构。
所以,不能排斥央企搞产融结合,如果产融结合就没法分开金融归财政,产业归国资。前两步基础上,今后凡是北大方正、清华同方,这些钱都争不少,谁盈利,逐步往国资委系统划(归),纳入统一监管体系。只有我们抓住资本这条线,它才能和市场经济的现代公司对接,完成治理结构的完善和职业经理人的培育,不是都是限薪限筹。
延伸到实体企业中以后,涉及到要建立科学的董事会制度。所谓管资本就是上面千条线,董事一线牵,你不要再几龙治水了。中央任命的干部,有些我们不能都招聘,你就管这个国资委,国资委再往资本运营公司派董事,资本运营公司又控制实体企业的董事会,这里边有的是大股东,也就是说我们党管企业一定要以所有者的身份去管,这在现代公司制度中无可厚非,大股东派个董事,但一定要通过国资委。这样在法律上就能和市场经济对接。因此,从这个意义上,我们完善了董事会的内部,执行董事、非执行董事和独立董事的制度安排,通过董事会就可以贯彻中国特色社会主义市场经济,贯彻习近平经济思想,对中国战略布局规划的意图,同时又完整地和市场经济现代公司制度进行对接。当然,薪酬制度也就自然得到了解决,否则你竞争不过其他。当然,你再来个终身问责,我很担心国资这支队伍的人员稳不住。
(全文完)